黄河治理是中国自古以来的重要政府事务，清代河务最大的特点是商品化运作，河务与白银直接挂钩，治河成败取决于国家财政力量。

　　清代财政秉行原额主义，以“量入制出”为原则，对堵筑黄河等临时性开支往往措手不及。尤其嘉道以降，清朝国家财政渐趋紧张，捐纳遂成为河务用银的重要来源。

　　捐纳又名捐赀，是官府通过授予民众虚衔或实官铨选资格等权利以换取民众一定数额银钱的行为，其主要目的是筹集钱粮应对急需。捐纳按其目的可分为军需、河工、赈灾、营田四种类型，其中河工捐纳专为应对黄河治理而开设。

　　清朝开国伊始，国家财政体制尚不完善，财力无法支撑大规模支出，且当时仍处于战争状态，捐纳首先被用于军事领域。顺治六年（1649年），因兵饷不敷使用，即开捐纳监生一项。大规模捐纳始于康熙十二年（1673年），随着黄河治理规模的扩大，康熙时期就已经出现了用捐纳弥补河工用银不足的提议。康熙十五年（1676年），靳辅受命治理黄河，其治河范围扩展到河南境内，较明代潘季驯“黄淮大工”规模更为庞大。为筹措巨额开支，靳辅曾提出“开捐纳事例以助河帑，愿捐银者照例款上纳，愿筑堤者自行认地修筑”。这是清代文献中首次开办专门河工捐纳的提议，但并未得到落实。康熙三十三年（1694年），于成龙上疏再次请求开办河工捐纳，被康熙皇帝斥责。河工捐纳在顺康年间并不普遍，且没有形成定制。

　　康熙六十年（1721年）仿“陕西赈饥例”进行了一次“河工捐补事例”，成为清代首次开办的河工捐纳。专门的河工捐纳制度定型于乾隆前期，河工捐至此成为一种专门的捐纳种类。乾隆一朝有3次专门的河工捐纳，分别为乾隆十一年（1746年）“新江赈例”、乾隆二十二年（1757年）“河工事例”和乾隆二十六年（1761年）“豫工事例”。乾隆前期，河工捐银数、核销方式等基本框架已经被固定，其运作方式成为嘉庆、道光两朝河工开捐的范式。嘉庆时期河工捐的银数及项目多依照此时的捐纳章程，在其基础上予以删增项目和增收减收银数的调整。如嘉庆时期的“工赈事例”等河工捐纳均按照乾隆时期的“川运事例”章程办理。乾隆年间举办的“川运事例”虽不是专门为河工开捐，但其章程成为嘉道年间“土方事例”“武陟事例”“豫东事例”等河工捐纳银规模、核销方式的“惯例”。

　　清朝财政支出共计15大类，其中河工支出是重要的组成部分，常例支出每年即可占到12%之多，遇到大工和另案的年份，甚至会达到30%。康乾两朝，国库相对充盈时尚不时需要依靠捐纳解决河务支出；嘉道时期，国家财力非常紧张，修治黄河对国家财政的压力也迅速显现。在定额河工银制度运作不力的情况下，捐纳自然成为嘉道两朝筹措河工用银的重要手段。

　　嘉道时期河工捐纳的重要性十分突出。乾隆执政的60年中，开办7次捐纳，年份合计15年，其中河工捐纳仅有3次。嘉道两朝合计55年，举办13次捐纳，开捐年份达到26年，有10次专门为河工而开设。嘉庆皇帝即位之初就强调：“现在军需、河工各项动用，均出常年经费之外，国家度支有常，实不能不预为筹备。斯时既别无善策，姑照所请，暂开豫东事例，此朕万不得已之举，非以捐纳为必可行也。”与之相仿，道光皇帝即位之初曾下旨禁止捐纳，但财力支绌使得道光帝无奈采用开捐。

　　河务官员作为一种技术型官僚，不仅要具备一般官僚的行政素养，更要掌握专业治河知识。在清代，河务官员获得专门河务知识和技术的主要途径为“河道历练”，但频开河工捐纳导致大量缺乏治河才能和经验的人员进入河务管理体系，已经严重影响到河工官员队伍的出身。嘉道时期，除了南河总督、东河总督，中下层河务官员几乎全为捐纳出身。

　　可以说，“捐官”增多也是河务部门在嘉道时期运转低效、缺乏创新的原因之一。顺康雍乾时期，河务领域能臣辈出，在河工技术、财务制度、管理方式等方面多有成就。而嘉庆之后，虽然清廷日益重视河工，且屡兴大型工程，但并没有涌现出治河能臣，擅河工者凤毛麟角。嘉道时期的黄河治理缺乏长远规划，治河技术也从“疏堵并重”转为重用砖工、抛碎石等“防堵之法”。这类技术虽然保证了黄河下游在嘉道时期没有出现全河改道，但从长远来看，这一做法加速了下游淤高，导致黄河在道光后期无法可治，只能改走新道。

　　来源：中国水利报 2020年11月19日 作者：李瑞琦 潘威